Qu’est-ce que cette fameuse Grande et Belle Loi ? Pourquoi remplace-t-elle le Farm Bill ?
La politique agricole américaine est traditionnellement définie par un Farm Bill, une loi-cadre quinquennale. Le dernier, datant de 2018, devait être renouvelé en 2023. Cependant, un blocage politique au Congrès a empêché l’adoption d’un nouveau texte, ce qui a conduit à des reconductions successives de la loi. Cette impasse politique est survenue dans un contexte de crise pour les producteurs américains de grandes cultures, dont la situation économique s’est dégradée de manière concomitante à celle des agriculteurs français.
C’est dans ce contexte de crise sectorielle et de blocage politique qu’est intervenue l’élection du président Trump, dont l’un des axes majeurs du mandat était l’adoption d’une grande loi budgétaire et fiscale. Le Congrès, majoritairement républicain, a saisi cette opportunité pour y inclure un volet agricole, considérant que les farmers votent massivement pour le Parti républicain. Cette grande loi a vidé de sa substance le Farm Bill : son futur est incertain, même si nombre de mesures (recherche, développement rural…) restent en suspens. Pour l’anecdote, le nom de « Grande et Belle Loi » est la reprise directe d’un commentaire de Donald Trump, ce qui illustre à quel point la partie républicaine du Congrès est à la botte de l’exécutif.
Quels sont les principaux changements et augmentations de soutien introduits par l’OBBBA ?
La Grande et Belle Loi actionne plusieurs leviers pour renforcer de manière significative le soutien à l’agriculture : une hausse des prix minimum de 10 % pour l’ensemble des cultures et une augmentation des prix de référence (le deuxième étage du filet de sécurité) de 10 % à 20 % selon les productions. Par exemple, +15 % pour le blé, +11 % pour le maïs et +19 % pour le soja. Il y a aussi un renforcement des subventions aux primes d’assurance, de 3 à 5 points de pourcentage, rendant la couverture encore plus accessible.
L’OBBBA n’a pas reconduit le « Conservation Reserve Program », un gel de terres à but environnemental qui concerne 10 millions d’hectares, soit environ 8 % des surfaces. Cette décision libère 2 milliards de dollars par an, qui sont réaffectés aux autres mesures agroenvironnementales.
Notons que pour financer la hausse du soutien agricole, des coupes ont été opérées dans le budget de l’aide alimentaire intérieure, qui absorbe plus des trois-quarts du budget de l’USDA. C’est un arbitrage politique fort, car cette aide a un rôle social majeur. Il pourrait en résulter une réduction de la demande en produits agricoles. Il y a également beaucoup d’incertitudes sur le financement de l’aide alimentaire internationale, que le président Trump a démantelée.
En Europe, le débat porte aussi sur la modulation et le plafonnement des aides. Quelle est la politique des États-Unis sur ce sujet ?
Les États-Unis suivent un chemin inverse. Le plafonnement des aides y existe depuis longtemps : elles sont versées à la surface mais plafonnées par actif agricole. Une exploitation familiale peut recevoir plusieurs fois le plafond par actif, en fonction du nombre d’actifs familiaux (conjoint, enfants… jusqu’aux cousins du premier degré).
L’OBBBA assouplit le dispositif. Il augmente le plafond par actif agricole, de 125 000 $ à 155 000 $, et indexe son montant sur l’inflation. En outre, certaines sociétés de capitaux sont autorisées à cumuler plusieurs fois le plafond par actif, comme c’était déjà le cas pour les sociétés de personnes, ce qui favorise clairement les plus grandes structures.
Là encore, les deux continents divergent sur le soutien aux grandes exploitations.
Quels sont les enseignements à tirer du modèle américain pour l’Europe au moment de réformer sa PAC ?
La politique américaine nous renvoie à plusieurs questions stratégiques que la réforme de la PAC devra impérativement aborder.
Premièrement, la priorité à la protection du revenu : l’ensemble du système américain – aides variables, assurance chiffre d’affaires, capacité d’intervention en cas de crise – est tourné vers un objectif clair : maintenir le potentiel de production en protégeant le revenu des agriculteurs.
Deuxièmement, le niveau du filet de sécurité de base. L’OBBBA fixe le prix minimum du blé à un équivalent de 118 €/tonne. En Europe, ce seuil d’intervention est bloqué à 101 €/tonne depuis près de 20 ans.
Troisièmement, l’adaptation aux nouvelles réalités : les outils mis en place aux États-Unis sont clairement orientés vers la gestion des risques et des crises de toute nature : climat, marchés, géopolitique… L’Europe, elle, donne l’impression de continuer à raisonner sur sa lancée des années 90, avec des outils qui n’ont pas évolué à la mesure des nouveaux enjeux, même si la proposition de la Commission européenne pour la prochaine PAC fait un pas dans cette direction.
Bien sûr, la réactivité américaine est le fruit d’un État fédéral unifié, ce que l’Europe n’est pas. Le modèle américain, bien qu’il ne soit pas transposable tel quel en raison de nos différences institutionnelles, a le grand mérite de poser les « bonnes questions » et de forcer l’Europe à s’interroger sur ses propres priorités stratégiques.
Le système d’aides directes aux producteurs de grandes cultures repose sur un mécanisme à deux étages, conçu pour réagir de manière flexible aux fluctuations des prix du marché et protéger le revenu des agriculteurs.
Le premier étage est constitué par le prix minimum. Si le prix de marché tombe en dessous de ce seuil, l’agriculteur reçoit une aide égale à la différence, payée à la tonne réellement produite. C’est un véritable soutien au prix sur l’intégralité de la récolte.
Le deuxième étage est le prix de référence. Ce mécanisme se déclenche si le prix de marché, bien qu’étant au-dessus du prix minimum, reste inférieur à ce prix de référence, plus élevé. Il s’agit alors d’une aide directe compensatoire calculée sur 85 % de la « surface de base » de l’exploitation, qui est une référence historique, et non sur la totalité de la surface réellement plantée. Elle se fonde aussi sur un rendement historique. Ces deux facteurs créent une décote significative. L’aide versée ne couvre donc pas l’intégralité des pertes, mais elle constitue un soutien direct très important.
Ce système se complexifie encore par le fait que les agriculteurs ont le choix entre deux programmes, culture par culture ! Ce qui traduit une approche de la gestion du risque très individualisée et stratégique.
Deux programmes en option
Chaque année, l’agriculteur peut choisir entre deux programmes distincts, reflétant des philosophies de gestion du risque différentes.
Le programme n°1, dit PLC, suit une logique de couverture des coûts de production. L’aide se déclenche lorsque le prix de marché passe sous un prix de référence fixe, censé refléter les coûts. C’est le système que nous venons de décrire.
Le programme n°2, dit ARC, a une logique différente. Il vise à stabiliser le chiffre d’affaires par culture relativement à une moyenne mobile historique. Une aide peut donc être versée même si les prix sont élevés, pourvu que le chiffre d’affaires soit inférieur à la moyenne historique. On n’est plus dans une logique de couverture des coûts, mais de lissage des revenus.
Cette flexibilité est très appréciée. On observe des choix stratégiques différents selon les filières : les producteurs de blé optent massivement pour le programme PLC (couverture des coûts), tandis que les producteurs de soja préfèrent le programme ARC (stabilisation du revenu). Le maïs, quant à lui, est partagé à environ 50/50 entre les deux options. Le choix, pour l’agriculteur, se résume donc à savoir s’il craint davantage une chute des prix sous un seuil de coûts (PLC) ou une volatilité de ses revenus par rapport à de bonnes années (ARC).
Assurance chiffre d’affaires subventionnée
Outre les aides directes, la politique agricole aux États-Unis repose sur l’assurance chiffre d’affaires subventionnée, qui est l’outil de gestion des risques par excellence. Elle couvre aujourd’hui plus de 90 % des surfaces en grandes cultures et offre une protection bien plus large que la simple assurance récolte que nous connaissons en Europe, en intégrant à la fois le risque sur le rendement et celui sur l’évolution des prix entre les semis et la récolte.
Ce système est totalement distinct des aides directes et peut se cumuler avec elles. Il répond à des risques différents, comme on l’a vu ces dernières années où peu d’aides directes ont été déclenchées, alors que des indemnités d’assurance considérables ont été versées.
Des aides exceptionnelles massives
En cas de déséquilibre profond des marchés, le Congrès américain a la capacité de débloquer des aides exceptionnelles massives, qui ne sont prévues ni par la loi ni par le budget initial. Le gouvernement peut faire de même. Dernier exemple en date : l’enveloppe de 12 milliards de dollars annoncée en décembre dernier.
Ces aides relèvent d’une « appréciation politique » où les considérations économiques se mêlent étroitement aux enjeux électoraux. L’électorat agricole vote massivement républicain, et il faut en prendre soin.
